Paris, le 13 décembre 1999.
Le Premier ministre à Mesdames
et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat
Introduit par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 préalable à la ratification du traité de Maastricht, l'article 88-4 de la Constitution a institué une procédure d'examen parlementaire des projets d'actes de la Communauté européenne.
A l'occasion de la révision constitutionnelle qui a précédé la ratification du traité d'Amsterdam, ces dispositions ont été réaménagées pour tenir compte du développement des compétences de l'Union, notamment en matière de politique étrangère et de sécurité commune et en matière de coopération policière et judiciaire pénale.
Aux termes de l'article 88-4 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle no 99-49 du 25 janvier 1999 :
« Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.
« Selon les modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa précédent. »
La nouvelle rédaction de l'article 88-4 fait donc désormais obligation au Gouvernement de soumettre au Parlement les projets et propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne. Le Gouvernement a, par ailleurs, la faculté d'étendre cette procédure à d'autres projets d'actes ainsi qu'à tout document émanant d'une institution de l'Union. Des résolutions peuvent alors être votées sur ces textes, selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée.
La présente circulaire se substitue à celles des 21 avril 1993 et 19 juillet 1994, relatives à l'application de l'article 88-4 de la Constitution et portant respectivement sur l'information du Parlement sur les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative et sur la prise en compte de la position du Parlement français dans l'élaboration des actes communautaires.
Les dispositions figurant en annexe à la présente circulaire tendent à assurer la bonne information du Parlement sur le déroulement des procédures d'élaboration des actes des Communautés européennes et de l'Union européenne, dans l'esprit du protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne annexé au traité d'Amsterdam. Elles vous invitent, dans le respect des prérogatives du pouvoir exécutif, à prendre en compte les positions exprimées par les assemblées et à en tirer parti dans la négociation des actes des Communautés européennes et de l'Union européenne.
Ainsi, elles prévoient un délai d'examen parlementaire d'un mois afin de permettre aux assemblées d'examiner les projets de textes qui leur sont soumis et d'apprécier si elles entendent exprimer une position sur ces textes.
Elles précisent que seront systématiquement transmis aux assemblées, au titre de la clause facultative précitée, les « livres verts », les « livres blancs » ainsi que le programme de travail annuel de la Commission.
Elles instaurent une procédure d'examen accéléré, afin d'éviter tout retard lorsque le Conseil de l'Union européenne prévoit dans un délai rapproché l'adoption d'un texte en cours de transmission ou d'examen.
La présente circulaire rappelle, enfin, aux différents départements ministériels les modalités d'examen des textes des Communautés européennes et de l'Union européenne par le Parlement, ainsi que les facultés ouvertes au Gouvernement par les règlements de chaque assemblée et les conséquences à en tirer dans la négociation des textes européens, lorsqu'une assemblée a manifesté son intention d'exprimer une position.
La procédure prévue par la présente circulaire intéresse principalement le Conseil d'Etat, le secrétaire général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI), le secrétariat général du Gouvernement (SGG) et le service de la PESC du ministère des affaires étrangères. Elle n'en concerne pas moins votre département ministériel.
Ainsi, si la transmission au Parlement des textes des Communautés européennes et de l'Union européenne incombe au SGG, je vous demande de fournir vous-même au Parlement toutes les informations complémentaires qu'il estimera nécessaires à l'exercice de ses compétences, tant sur la portée que sur le calendrier d'adoption des textes relevant de votre département ministériel.
Vous veillerez, en liaison avec le SGCI et avec le ministre chargé des affaires européennes, à ce que les résolutions votées par les assemblées fassent l'objet d'un examen interministériel dans la perspective des négociations des actes des Communautés européennes et de l'Union européenne.
Vous serez notamment appelés à prendre position, comme il est indiqué au point IV de l'annexe de la présente circulaire, sur les conséquences à tirer d'une résolution parlementaire quant à la position de la France dans la négociation des actes des Communautés européennes et de l'Union européenne et à prendre part à la concertation évoquée au point V de cette annexe.
J'appelle tout particulièrement votre attention sur la brièveté des délais que la Constitution comme les règlements des assemblées imposent au Gouvernement pour assurer l'information du Parlement sur les textes transmis au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Je vous demande de bien vouloir donner les instructions nécessaires pour que ces délais soient respectés.

Lionel Jospin


A N N E X E
I. - Transmission des textes
1o Projets et propositions d'actes relevant
des premier et troisième piliers de l'Union européenne
Dès réception des projets et propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne, le SGCI les transmet au SGG et au Conseil d'Etat. Ce dernier dispose d'un délai de sept jours ouvrables à compter de sa saisine pour faire connaître au SGG et au SGCI son analyse quant à la nature législative ou réglementaire de ces projets ou propositions d'actes. En cas d'urgence, le SGCI peut demander au Conseil d'Etat de se prononcer dans les trois jours de sa saisine ou dans les vingt-quatre heures en cas d'urgence absolue.
Dans les vingt-quatre heures de la réception de l'avis du Conseil d'Etat, le SGG transmet aux présidents des assemblées parlementaires tout projet ou proposition d'acte comportant des dispositions de nature législative ainsi que l'avis du Conseil d'Etat y afférent. Les assemblées en publient la liste au Journal officiel (informations parlementaires).
Le SGG communique au SGCI la liste des projets et propositions d'actes transmis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution. Le SGCI en assure la diffusion interministérielle et transmet aux délégations pour l'Union européenne des assemblées les avis du Conseil d'Etat sur les projets et propositions d'actes ne comportant pas de disposition de nature législative.
2o Autres documents relevant
des premier et troisième piliers de l'Union européenne
Les livres verts, les livres blancs et le programme de travail annuel de la Commission sont soumis au Parlement dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Par ailleurs, sur proposition du secrétaire général du SGCI, faite en accord avec le ministre chargé des affaires européennes et le ministre chargé des relations avec le Parlement, le Premier ministre transmet au titre de l'article 88-4 de la Constitution les autres documents, et notamment les communications de la Commission, qu'il estime revêtir un intérêt particulier pour le Parlement. Les documents mentionnés au présent alinéa sont adressés aux présidents des assemblées parlementaires par le SGG. Les assemblées en publient la liste au Journal officiel (informations parlementaires). Le SGG communique au SGCI la liste des documents ainsi transmis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution.
3o Documents relevant du deuxième pilier de l'Union européenne
Dès réception des projets et propositions d'actes relevant de la PESC et susceptibles de comporter des mesures de nature législative, le ministre des affaires étrangères les transmet au SGG et au Conseil d'Etat. Ce dernier dispose d'un délai de sept jours ouvrables à compter de sa saisine pour faire connaître au SGG et au ministre des affaires étrangères, service de la PESC, son analyse quant à la nature législative ou réglementaire de ces textes. En cas d'urgence, le ministre des affaires étrangères peut demander au Conseil d'Etat de se prononcer dans les trois jours de sa saisine, ou dans les vingt-quatre heures en cas d'urgence absolue.
Dans les vingt-quatre heures de la réception de l'avis du Conseil d'Etat, le SGG transmet aux présidents des assemblées parlementaires tout projet ou proposition d'acte comportant des dispositions de nature législative ainsi que l'avis du Conseil d'Etat y afférent. Les assemblées en publient la liste au Journal officiel (informations parlementaires).
Le SGG communique au ministre des affaires étrangères la liste des textes transmis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution. Il en assure la diffusion interministérielle et le ministre des affaires étrangères transmet aux délégations pour l'Union européenne des assemblées les avis du Conseil d'Etat sur les textes ne comportant pas de disposition de nature législative.
Sur proposition du ministre des affaires étrangères, faite en accord avec le ministre chargé des relations avec le Parlement, le Premier ministre transmet les autres documents qu'il estime revêtir un intérêt particulier pour le Parlement dans le domaine de la PESC. Les documents mentionnés au présent alinéa sont adressés aux présidents des assemblées parlementaires par le SGG.
II. - Information du Parlement
sur le déroulement des procédures de l'Union européenne
Afin de compléter l'information du Parlement sur l'ordre du jour des conseils de l'Union européenne, les dispositions suivantes s'appliquent :
a) Les assemblées reçoivent communication des ordres du jour prévisionnels des conseils se tenant durant le semestre de chaque nouvelle présidence dès la transmission de ces ordres du jour par la présidence en exercice au Gouvernement français.
J'appelle toutefois votre attention sur les fréquentes modifications que connaissent ces ordres du jour en cours de semestre, en raison des contraintes de l'actualité. Ces modifications sont adressées aux assemblées par les soins du SGCI ;
b) Les ordres du jour de chacune des sessions du Conseil sont communiqués aux assemblées par les soins du SGCI dès que le Gouvernement en a été rendu destinataire par la présidence en exercice. En pratique, celle-ci doit les adresser au gouvernement de chaque Etat membre dans un délai de quinze jours à trois semaines avant la session.
Il sera demandé à la représentation permanente auprès de l'Union européenne de continuer à veiller à ce que le secrétariat général du Conseil lui fournisse une information périodique, systématique et fiable sur les ordres du jour du Conseil.
III. - Modalités et délai d'examen des textes par le Parlement
Préalablement à sa participation aux négociations au sein des instances compétentes du conseil des ministres de l'Union européenne, chaque ministre s'attachera à vérifier si la représentation nationale a manifesté son intention de prendre position sur un texte, en application de l'article 88-4 de la Constitution.
C'est notamment le cas lorsqu'est intervenu le dépôt, dans le mois suivant la transmission du texte au Parlement par le SGG, d'une proposition de résolution.
1o Adoption de résolutions
A l'Assemblée nationale
a) Les propositions de résolution formulées par les députés dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution sont portées à la connaissance du SGG et transmises aussitôt par celui-ci au SGCI ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC. Ces derniers vérifient, dans les conditions prévues au point V, si le Gouvernement entend ou non exercer la faculté, que lui reconnaît le règlement de l'Assemblée nationale, de demander à la commission compétente de déposer son rapport dans le mois de session ordinaire suivant cette demande. Dans l'affirmative, le SGCI, ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC, en informe sans délai le SGG, lequel saisit aussitôt de la demande le président de l'Assemblée nationale.
b) Si le rapport de la commission compétente conclut à l'adoption d'une résolution, le président de l'Assemblée nationale l'adresse au SGG qui le communique immédiatement au SGCI ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC.
c) Le SGCI ou le ministre des affaires étrangères selon les cas vérifient, dans les conditions prévues au point V, si le Gouvernement entend ou non exercer la faculté que lui ouvre le règlement de l'Assemblée nationale de demander l'inscription de la proposition de résolution à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Dans l'affirmative, le SGCI ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC informent sans délai le SGG, qui saisit aussitôt de la demande d'inscription le président de l'Assemblée nationale.
Cette procédure doit être menée avec célérité car c'est dans le délai de huit jours, à compter de la date de distribution du rapport, que le SGG doit faire connaître au président de l'Assemblée nationale que le Gouvernement demande l'inscription de la résolution à l'ordre du jour.
Au Sénat
a) Les propositions de résolution formulées par les sénateurs dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution sont aussitôt transmises au SGG par le Sénat.
Le SGG communique ces documents au SGCI, ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC.
b) Si le rapport de la commission compétente conclut à l'adoption d'une résolution, il est immédiatement transmis, par les soins du Sénat, au SGG qui le communique immédiatement au SGCI ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC.
c) Le SGCI ou le ministre des affaires étrangères selon les cas vérifient, dans les conditions prévues au point V, si le Gouvernement entend ou non exercer la faculté que lui ouvre le règlement du Sénat de demander l'inscription de la proposition de résolution à l'ordre du jour du Sénat. Dans l'affirmative, le SGCI ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC informent sans délai le SGG, qui saisit aussitôt de la demande d'inscription le président du Sénat.
Cette procédure doit être menée avec célérité car c'est dans le délai de dix jours à compter de la date de distribution du rapport que le SGG doit faire connaître au président du Sénat que le Gouvernement demande l'inscription de la résolution à l'ordre du jour du Sénat.
2o Procédure d'examen accélérée
Si l'adoption du texte par le Conseil est prévue dans un délai rapproché, le ministre compétent sur le fond ou le ministre chargé des affaires européennes demandent aux assemblées qu'il soit examiné de façon accélérée en exposant les circonstances particulières qui motivent cette urgence et en fournissant les éléments nécessaires d'information sur le texte ainsi que sur le projet de position française.
IV. - Prise en compte de l'intérêt attaché
par le Parlement à l'examen d'un texte
En cas de doute sur l'existence ou sur l'état d'avancement d'une procédure parlementaire relative à un texte relevant de l'article 88-4 de la Constitution, il appartiendra aux ministres concernés, selon les cas :
- de se rapprocher du ministre chargé des relations avec le Parlement ou du ministre chargé des affaires européennes ;
- d'interroger le SGCI ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC (qui tiennent, chacun pour ce qui le concerne, un tableau des textes en cours d'examen au Parlement en vue du vote éventuel d'une résolution) ;
- de consulter directement les documents de l'Assemblée nationale et du Sénat reprenant les positions exprimées par le Parlement.
En outre, le SGCI réunira, au moins une fois par mois, les membres compétents des cabinets du ministre chargé des relations avec le Parlement, du ministre chargé des affaires européennes, et le cas échéant du ministre des affaires étrangères, afin de confronter les calendriers parlementaire et de l'Union européenne et de se mettre en mesure d'alerter les ministres sur les propositions de résolution parlementaires déposées.
1o Dans la négociation des actes
des Communautés européennes et de l'Union européenne
Lorsqu'un texte a été soumis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution et que celui-ci a clairement manifesté son intention de se prononcer sur ce texte, mais qu'il n'a pas encore adopté de résolution à son sujet, il convient de faire pleinement usage des dispositions de procédure communautaire permettant au Gouvernement de réserver la position de la France dans l'attente d'une prise de position des assemblées. A cet égard, deux hypothèses sont à distinguer :
a) Texte dont l'inscription à l'ordre du jour du conseil des ministres de l'Union européenne est demandée moins de quatorze jours avant la tenue du Conseil.
Sauf urgence ou motif particulier, le SGCI ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC donneront instruction à notre représentation permanente auprès de l'Union européenne de faire savoir au comité des représentants permanents (COREPER) que la France s'oppose à cette inscription en application du règlement intérieur du Conseil ;
b) Texte dont l'inscription à l'ordre du jour du conseil des ministres de l'Union européenne est demandée plus de quatorze jours avant la tenue du Conseil.
Le règlement intérieur du Conseil ne permet pas à un Etat membre, dans cette hypothèse, de s'opposer à l'inscription à l'ordre du jour.
Toutefois, sauf urgence ou motif particulier, le SGCI ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC donneront instruction à notre représentation permanente auprès de l'Union européenne de demander le report de l'adoption du texte à un ordre du jour ultérieur du conseil des ministres ou de subordonner le vote définitif par la France du texte à une prise de position du Parlement.
Le Gouvernement veillera en tout état de cause au respect du délai prévu par le protocole sur le rôle des parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam, pour les projets et propositions d'actes entrant dans son champ d'application.
Cette attitude ne devra pas pour autant empêcher les représentants de la France de participer aux débats au sein des instances compétentes du Conseil de l'Union européenne. Si, à l'approche de l'expiration du délai prévu par le protocole, une proposition de résolution a été déposée et n'est pas encore adoptée, le Gouvernement informera le Parlement du calendrier prévu pour l'adoption du texte.
Lorsqu'une résolution de l'Assemblée nationale ou du Sénat est devenue définitive, selon l'une ou l'autre des modalités prévues par leur règlement, le président de l'assemblée concernée la transmet au SGG qui la communique au SGCI ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC.
Ceux-ci examinent, en concertation avec les ministères concernés, les suites à donner eu égard à la position française dans la négociation des projets d'actes en cause.
2o Au sein du comité interministériel pour les affaires européennes
Le comité interministériel consacré aux affaires européennes évoque les positions que le Parlement a prises ou s'apprête à prendre sur les textes transmis au titre de l'article 88-4 de la Constitution.
V. - Décision de faire usage des facultés ouvertes
au Gouvernement par le règlement de chaque assemblée
Il appartient au SGCI de prendre l'attache du cabinet du Premier ministre et des ministères concernés en vue de faire connaître au SGG si le Gouvernement entend exercer les prérogatives mentionnées au point III (1o) ci-dessus, qui lui sont reconnues par le règlement de chaque assemblée. Si, après chaque consultation des ministères concernés, il apparaît qu'une réunion interministérielle s'impose pour harmoniser la position du Gouvernement quant à l'exercice de ses prérogatives, cette réunion sera convoquée par le SGG à la demande du SGCI, ou du ministre des affaires étrangères pour les actes de la PESC, dans les conditions habituelles.
VI. - Participation des ministres aux débats parlementaires relatifs aux textes transmis au titre de l'article 88-4 de la Constitution
Le ministre chargé de la négociation des actes des Communautés européennes et de l'Union européenne assure, en liaison avec le ministre chargé des affaires européennes, la représentation du Gouvernement au cours des débats parlementaires consacrés à l'examen des textes tant en commission que devant l'assemblée.
Il y défend la position du Gouvernement, telle qu'elle est définie, de manière interministérielle, et sous l'autorité du Premier ministre, par le SGCI ou par le ministre des affaires étrangères pour les actes de la PESC.
VII. - Adoption définitive des textes par les institutions
de l'Union européenne et information des assemblées

Lorsqu'un acte dont le projet a été transmis aux assemblées parlementaires en application de l'article 88-4 de la Constitution est définitivement adopté par les institutions de l'Union européenne, le SGCI ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC notifient l'acte adopté au SGG, qui en informe les assemblées parlementaires.
Le SGCI, ou le cas échéant le ministre des affaires étrangères, s'agissant des actes de la PESC, fournit par ailleurs au ministre compétent et au ministre chargé des affaires européennes les éléments leur permettant d'informer les assemblées de la manière dont les résolutions votées par elles sur les actes de l'Union européenne ont été prises en compte lors des négociations de ces actes.